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原因和两税法的推行有很大的关系。
两税法规定了各道和各州的税额，但比较简单粗暴，就是取大历年间税额最高的那年为基准。盐利也一样，既然刘晏辉煌巅峰是整个东南一年六百万贯，那以后就是这个标准，唐政府是把六百万贯配额给各个盐铁领域的场、院官吏，如杭州盐场每年为三十六万贯，苏州盐场则是每年一百零五万贯，这便是场院官吏们的“盐课”，是否能达成或超越这个定额，成为考课场院官吏的唯一标准。
既然如此，各场院为完成配给来的盐利定额，当然要各显神通了，这便是所谓的“争课”。
但刘晏后，盐课实则很难再达到六百万贯。
为什么？很简单，钱荒是一个重要因素，而布帛的降价是另外个重要因素。
如今的皇帝即位后，唐帝国大部分地方都从战争创伤里纷纷恢复，米粮连年丰稔，布帛织造也稳步回升，人户数量同样不断孳生：米价越来越便宜，布帛也是一样的。
这一两年，江淮东南的布帛，一匹中等质量的，实际只需一贯钱了。
可盐商依旧按照昔日的“一匹布帛四贯钱”的价格从官府手中榷盐，再加上虚估法的优惠，利用差价大肆获利。
简言之，盐商卖出的布帛是一匹四贯（虚），交到朝廷手里就原形毕露，是一匹一贯（实），一虚一实间，导致盐利严重缩水。
那么巡院和盐场取消虚估法，要求实际市价来向盐商卖盐可以不可以呢？
答案是不可以，因为这样会让盐商觉得无利可图，一旦无利可图，他们就不会再来榷盐了，这样官府的亭和场晒出再多的盐也没任何用处：盐，只有通过商人采购后再卖给百姓食用，才能产生利润。
盐商不来的话，对于盐铁官吏来说，便无法完成“盐课”，那么等待他们的非但不会是升官进爵，反倒会是来自朝廷的严厉责罚。
所以这时博弈的主动权，便不在官吏手里，而转而握在盐商手里。
最早盐铁机构想出的办法，就是加榷价，皇帝在对河朔方镇发动战争时，曾把盐的榷价从每斗一百一十文加到二百文，希望以此来搜刮更多利润。
可现实狠狠打了他们的脸，盐的榷价上涨，市价也必然会随之上涨（涨为每斗三百文乃至更高），总之负担最终还是要转嫁到百姓身上，然而神奇的是，盐价在短期内暴涨后，很快就重新下降了：百姓在高物价前会自动降低欲望，这是古今不变的真理，百姓吃盐“佛系”起来，要不菜饭吃得淡，要不索性买私盐，盐的价钱在触碰到天花板后，只能回落了下来。
这样，盐铁机构还是完成不了“六百万贯”的定额。
最后在包佶当汴东转运使时，又想出个办法来，这便是陆贽所说的，“以轻货广虚数”。包佶把盐的榷价再涨到了一斗三百五十文，但根本不可能卖出这些钱，这些数字不过是欺罔上级而已，以图完成盐课罢了。实际情况是，包佶和盐商达成默契：盐商除去布帛外，拿出更多的“轻货”来榷盐，也就是摆在皇帝面前的玳瑁、漆器、瓷器等杂七杂八的玩意儿，在账簿上把这些轻货的价钱故意抬得高高的，直到拼凑够六百万贯的数目为止。
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